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导言 战疫增长模式下的目标政策与改革（第1页）

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导言“战疫增长模式”下的目标、政策与改革

刘世锦

2020年是一个特殊的时间节点。2019年，中国经济取得了一些具有历史意义的标志性成就，如经济总量接近100万亿元人民币，人均收入达到1万美元。进入2020年，中国要实现全面建成小康社会的目标，全面脱贫、治理污染、防范重大风险三大攻坚战要如期收官。但在新冠疫情的严重冲击下，一季度的大部分时间经济处于停摆状态，出现了6.8%的下滑，之后开始逐步恢复。本书是“中国经济增长十年展望”长期研究项目的第八辑。随着形势的改变，我们的研究人员也转入了疫情对经济冲击的研究，对2020年和以后的经济走势展开重新分析和评估。于是，我们决定将本书主题调整为“战疫增长模式”。本书在分析疫情对经济冲击特点的基础上，提出了在“战疫增长模式”下如何评估和设定增长目标、短期和中长期应对政策要点，强调应通过实质性深化改革，立足于已有的结构性潜能，形成中国经济增长的“新风口”。

这次疫情冲击经济的若干特点

第一，这次经济大幅下滑，是由于一次意外的超级外部冲击，而非经济内部出了问题，如需求严重不足、杠杆率过高等。这是与以往金融或经济危机的明显不同之处。

经济恢复取决于两个因素，一是疫情持续时间，二是生产能力受损程度。如果疫情持续时间不长，生产能力受损有限，疫情过后可出现V形反弹；如果疫情持续时间较长，或生产能力受损严重，反弹就不那么容易。除了尽快控制住疫情之外，尽可能减轻生产能力受损，保护生产力，是短期政策的重点。

第二，第二波冲击大概率大于且长于第一波冲击。二季度后，海外疫情对中国进出口影响加大，将会成为对中国经济的第二波冲击。有关研究推测，中国全年进出口将会出现15%~20%的下滑，其中服务贸易降幅更大。

有一种观点认为，由于净出口在GDP（国内生产总值）中的占比较低，只要净出口不出现大的负增长，对国内增长影响有限。这在正常增长情况下是对的，但如果出口短期内下滑幅度过大，导致大批出口企业停工停产，将会直接影响国内的消费、投资和就业。通过投入产出分析可以看出，出口下降1个百分点，将会影响0.2个百分点左右的GDP。近期有关信息显示，外贸企业订单断崖式下跌的情况已经出现。2008年国际金融危机对中国经济的冲击也证实了这一点。当时出口从高点下降了30个百分点，带动GDP下降了7个百分点。

第二波冲击何时缓解，直接取决于国际疫情走势，而国际疫情有三个很大的不确定性。一是，美欧日等国一段时间后出现拐点，但在现有管控模式下，可能难以短期内清零，会出现一个相当长的尾部；二是，印度、非洲等发展中国家尚未进入暴发期；三是，疫情是否会跨年度甚至长期存在。在此背景下，第二波冲击在时间上将会大大长于第一波冲击，带来的增长减值也大概率超过前者。

第三，稳增长首先和重点是稳消费。以往遇到经济下滑，我们首先想到的是花钱搞投资，特别是搞基建投资，这与当时的增长阶段和经济结构有关。2008年应对国际金融危机冲击，实行“四万亿”刺激计划，当年支出法GDP增量中，投资比重为62.8%，消费比重为42.5%。到了2019年，支出法GDP增量中，投资比重已经降为17.2%，消费比重则上升到66.9%，居民消费比重为49.5%。这组数据表明，现阶段要稳增长，首先和重点是稳消费，尤其是居民消费。这个大头稳不住，经济整体就稳不住。投资尤其是基建投资已经成了小头，靠小头稳不住大局。

“战疫增长模式”下的目标和短期政策

由于疫情冲击难以在短期内结束，且有较大不确定性，我们将不得不面对并适应这样一个现实，即从常规增长模式转入相当长时期的“战疫增长模式”。这种增长模式的显著特点是，需要支付一个“战疫折扣成本”，也就是说，总是要拿出部分资源内防反弹、外防输入，经济难以开足马力运转，实现潜在增长率。

在这种情况下，对增长目标的评估应有相应调整。建议采取“相对增长率”的评估方法，就是用中国增长速度与世界平均增长速度的比值或差值，评估中国经济的增长状况。采取这种方法的基本背景是，中国经济已在较大程度上融入全球经济，而且这次疫情冲击也是全球性的。与以往相比，如果这种比值是稳定或上升的，表明中国经济表现是好的，反之则是差的。以差值为例，2019年世界经济平均增速是2.9%，中国是6.1%，相对增长率为3.2%；如果2020年世界增速为-2.5%，中国为3%，相对增长率就是5.5%，是高于去年的。

需要说明，这里说的相对增长率是一种评估增长状况的方法，而不是可以直接采用的增长目标指标。这种评估方法的一个好处是，不必过于拘泥于以往的增长目标，特别是避免用过度刺激办法去实现常规增长模式下制定的目标，而是在“战疫增长模式”背景下，科学务实地制定并实施增长目标。

关于2020年的增长目标，建议采取“中央提要求，地方提指标”的办法。国家层面可以提出增长目标要求：稳增长、稳就业、稳民生，坚持高质量、可持续发展不动摇，力争可实现的增长速度和发展成果。但不提出量化增长指标。

省级政府可提出量化增长指标。好处是：从各自实际出发，不搞一刀切；调动各省的自主积极性；引入地方竞争。国家建立各省发展状况全面评估和激励机制，有关支持性政策与各省发展状况挂钩。

短期政策要聚焦于“恢复”“救助”“避险”。恢复就是把中断了的供求重新连接，有人强调扩大需求，其实当务之急是恢复需求。救助帮助那些处境艰难、甚至连日子都过不下去的企业和个人，重点是中小微企业和低收入人群。避险是要防控经济中已有结构性矛盾可能引起的风险，防止老矛盾引出新问题，重点是防止金融体系由于流动性紧张引发的停摆和混乱。

从这个角度说，财政政策的重点是救助，国家已决定发行特别国债，所筹资金应主要用于救助。货币政策的重点是避险。应该说，这次美联储反应相当快，通过提供充足流动性稳定预期，防止金融体系的混乱乃至崩溃。当然代价也很高。中国央行采取了积极有效的政策，2020年3月社融指标大幅上升。当实体经济突然减速、几乎停摆的情况出现，只有加大注入流动性，才能保障经济的连续运转。但中国经济与发达经济体的区别是，二者处在不同的发展阶段，中国还有相当大的结构性增长潜能，刺激经济主要靠结构性潜能而非宏观政策，所以，中国应该也有能力使货币政策保持正常状态，而不必跟随去搞负利率。

对如何救助受困中小微企业和低收入人群，有几个问题需要讨论。

第一，对低收入人群到底是直接发放货币补贴还是发放消费券。发达国家的普遍做法是直接货币补贴，直接发到居民账户上。我们的短板是低收入人群识别和补贴的基础设施还没有普遍建立起来。数字技术发展到目前的水平，搞这个“新基建”应该不难，当下的需求也提供了一个补短板的机会。短期内，可以利用已有的渠道信息，如贫困地区贫困人口、城市社保体系中的低收入人群、个税申报系统等。这种补贴至少要注意三点：确实补助到低收入人群；尽可能多地去消费；不能走形式，下毛毛雨，要有适当大的量，比如达到低收入人群一个月的收入或消费水平。近期地方政府发消费券，主要是刺激当地消费，普遍或抽签式发放，并非直接针对困难的中小微企业和低收入人群，与救助初衷有一定距离。

第二，要给第二波冲击下的外贸受困企业留下足够弹药。救助企业的资源要均衡使用，子弹不能一次打完。第二波冲击刚刚开始，峰值和尾部在什么地方还看不清楚。出口企业是中国经济中最有活力和竞争力的一个部分，如果这部分企业倒下，对中国经济的伤害难以估量。要把救助资源的大头放在这个领域。

第三，用对受困企业员工发放工资补贴或消费券的办法兼顾救助企业和救助低收入人群。对受困企业中一定收入水平之下的员工，由政府发放一定数量的工资货币补贴或无过多限制的消费券，以帮助企业稳定员工队伍。这种办法能较好地解决低收入人群识别问题，特别是救助城市无法纳入统计体系但很需要救助的农民工。这样就可以把稳企业、稳就业、扩消费、降成本几件事情结合起来，使政策更好地发挥作用。

新基建前程远大，但要遵循市场规律和产业规律

近期热炒的“新基建”，与中央原有的提法相比已大幅扩容。要防止把新基建当个筐，什么都往里装。

新基建的内容，有关媒体列了7项。城市轨道交通、特高压其实是搞了多年的老基建了。城市轨道交通，即通常说的地铁，改革开放前就有了。前几年有的地方轨道交通项目被国家叫停，原因是超出实际需求且负债过高；特高压优缺点都较明显，此前也有不小争议。把这两项算进新基建，确实勉强了。5G（第五代移动通信技术）和充电桩很有前景，但要与服务对象的增长相适应。5G应用已经起步，但深度使用需要垂直领域应用场景的逐步拓展，这一点华为的任正非先生有清醒的认识，说得很到位。充电桩服务的电动汽车面临着补贴退坡，当下正处在发展的瓶颈期。至于数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等，都属于信息产业或其中某个细分领域多少具有平台特性的部分，贴上“基础设施”的标签未尝不可，正是在这个意义上可称其为数字基建。

重要的是，一定要明确作为新基建主体的数字基建与“铁公机”类的老基建在技术属性、投资方式和运行机制上的明显区别。

首先，数字基建基本上（如果不是全部的话）不是公共产品，是企业经营的商品（或经济学所说的私人产品），而老基建大部分属于公共产品或准公共产品。

其次，相应地，数字基建主要由企业投资而非政府投资建设。企业投资就会有硬的预算约束，要讲究投资回报。

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